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來源：中債資信 作者：中債資信地方政府及城投行業研究團隊
摘要
2017年，地方政府債券超過國債和政策性銀行債躍升為全市場第一大債券品種，隨著地方政府債務置換臨近尾聲，地方政府債券發行也呈現出很多新特點：置換債券在全年債券發行總規模中占比大幅下降，新增地方債券占比增長；同時，土地儲備專項債、收費公路專項債以及軌道交通專項債等新的地方債品種不斷出現，地方政府債券市場成熟度不斷提高。
針對2017年地方債市場情況，我們分別從地方債的發行背景及政策規定、債券發行、交易、存量情況及2018年展望、市場運行過程中的問題及建議等多個方面進行瞭總結。今天推出2017年地方債市場全景掃描第一篇：發行背景及政策篇。
一、地方政府債券發行背景
2017年我國宏觀經濟轉向高質量發展，預計全年財政收入增速有所提高，但在積極的財政政策推動下，財政支出仍保持較高增速，全年赤字規模進一步擴大，地方政府財政收支矛盾不減，地方政府債券的發行有效緩解瞭地方財政收支矛盾、保障到期債務周轉
2017年，我國經濟結構進一步優化，新興動能加快成長，質量效益明顯提高，穩中向好態勢持續發展，2017年前三季度GDP增長率為6.9%，連續9個季度運行在6.7~6.9%的區間，保持中高速增長，預計全年GDP增長率在6.8%左右，可以較好的實現年初不低於6.5%的預期調控目標。受益於此，全國一般公共預算收入保持較快增速，前11個月全國實現一般公共預算收入16.17萬億元，預計全年將實現甚至超過16.86萬億元的預算數，較上年增長5.00%，較2016年全年4.50%的水平略有提升。然而，在繼續實施積極的財政政策背景下，全國一般公共預算支出增速仍保持較高水平，2017年前11個月全國實現一般公共預算支出17.96萬億元，預計全年將實現19.49萬億元的預算數，同比增長6.50%，與2016年6.40%的增速基本持平。年初中央安排的2017年赤字率仍為3%，但赤字規模增加2，000億元至2.38萬億元。整體看，受益於經濟增長動能優化，預計2017年財政收入小幅提升，但在積極的財政政策驅動下，財政支出仍保持高位增長，財政收支矛盾不減（2016年全國一般公共預算收支缺口為2.82萬億元，2017年預計缺口為2.63萬億元）。
在財政收支差額仍維持較大規模的背景下，地方政府財政支出和債務償付壓力不減，地方政府融資需求仍較為旺盛；同時，為進一步規范地方政府融資機制、杜絕地方政府債務增長亂象，財政部規定地方政府新增債務僅能通過地方政府債券形式形成，在經歷瞭2016年地方政府債務置換高峰期後，2017年我國地方政府債券發行規模同比減少27.92%。其中，2017年共發行2.77萬億元置換債券，同比大幅減少43.26%，目前地方債置換已接近尾聲，近三年置換債的發行大幅緩解瞭地方政府債務周轉壓力，有效解決地方政府債務的期限錯配和融資成本高企問題；年初，中央安排全年新增地方政府債券為1.63萬億元，從實際發行結果看，2017年全年共發行新增債券1.59萬億元，同比增長35.90%，一定程度上緩解瞭地方政府財政支出壓力、支撐瞭地方基礎設施建設投資。整體看，受剩餘待置換規模減少影響，美國商標分類2017年全國地方政府債券發行規模有所降低，但新增債券發行規模持續擴大，有效緩解瞭地方財政收支矛盾、優化瞭期債務期限結構、節約瞭地方政府資金成本。
二、美國商標註冊費用地方政府債務管理制度梳理
2017年地方政府債務管理改革持續深化，堅決遏制地方政府違規舉債融資、豐富專項債券種類和加強信息公開、完善地方債發行機制有序並進
（一）遏制地方政府違規舉債融資，嚴控債務風險
2017年是中國地方政府開始轉變債務管理制度框架的第3年，地方政府債務管理改革卓有成效，但部分地區仍通過違法違規擔保、政府購買服務、偽PPP項目等方式變相增加地方政府債務，阻礙改革推進；鑒於此，2017年監管機構進一步出臺相關文件，重申原有文件要求，加強制度落地執行。2017年5月，財政部聯合發改委和中國人民銀行等六部委發佈財預〔2017〕50號文，要求各地政府在2017年7月31日前對不規范的融資擔保行為進行清理整改，同時建立跨部門聯合監管機制，大力推進信息公開；2017年財政部摸底排查多起地方違規融資擔保事件並嚴懲相關責任人，50號文並非“一紙空文”。此外，財預〔2017〕87號文和財辦金〔2017〕92號文對政府購買服務項目和PPP入庫項目均實行負面清單管理，嚴控地方政府增加其隱性債務。整體看，針對前期債務管理存在的漏洞，2017年監管層出臺多項政策，旨在堵住各種違規舉債融資渠道，嚴控地方政府債務風險。
（二）開好地方政府規范舉債融資的“正門”，豐富專項債券種類、加強信息公開
由於當前地方基建投融資壓力仍較大，因此在堵“偏門”的同時，也需要開好地方政府規范舉債融資的“正門”。在財預〔2017〕62號文、89號文以及97號文的指引下，財政部鼓勵地方政府發行土地儲備專項債、收費公路專項債以及其他類型的項目收益類債券，滿足新增項目建設的資金需求；同時，土儲和收費公路等專項債券的發行和使用嚴格對應到項目，融資與項目收益自求平衡，強化瞭項目信息的公開情況；此外，財預〔2017〕89號文適度增加地方政府專項債務額度，將上年末專項債務限額超出餘額部分納入本年度項目收益債券發行額度，支持有一定收益的公益性項目建設。財金〔2017〕55號等文件支持地方政府合法合規與社會資本合作，鼓勵地方政府規范運用PPP、政府投資基金等方式，引導社會資本流向公益性行業。總之，2017年財政部通過適度增加專項債務額度，豐富項目收益類債券品種和鼓勵各地規范運用PPP等方式更好地打開地方政府規范舉債融資的“前門”，拓寬項目建設資金來源。
（三）完善地方債發行機制
在經歷瞭兩年地方政府債券“自發自還”的階段後，2017年地方政府債券的發行機制進一步完善。
首先，平滑各月發行規模，新增債務限額分配更加科學。2016年地方債券發行中3月、4月、6月和8月為發行高峰，單月發行量均在7，500億元以上，對債券市場供給端造成一定沖擊。2017年2月發佈的財庫〔2017〕59號文，對公開發行債券（含新增債券）發行節奏做出瞭規定，以平滑各季度地方債的發行供給規模，避免集中發行對市場造成較大沖擊。從實際發行結果看，僅7月份發行規模超過5，500億元，其餘月份較為平均。2017年4月1日，財政部公佈《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預[2017]35號），首次提出新增債務限額分配公式，限額分配兼顧瞭地方政府債務風險管控和重點項目支出需求，更具科學性。
其次，地方債發行渠道進一步拓寬。2017年8月1日，四川省首次在深交所政府債券發行系統公開招標發行政府一般債券。截至目前，我國地方政府債券已能在銀行間、上交所、上海自貿區、深交所發行，發行渠道進一步拓寬。
再次，深圳市首次發行地方債，發行主體實現全覆蓋。12月11日，2017年深圳市（本級）軌道交通專項債券（一期）通過財政部深圳證券交易所政府債券發行系統成功發行，這是深圳市首次發行地方債，至此，地方債發行主體覆蓋31個省級政府和5個計劃單列市政府。
最後，續發行機制成功試點，有助於改善二級市場流動性。財庫〔2017〕59號文鼓勵各地政府積極探索建立續發行機制，2017年10月19日，雲南省地方政府一般債券續發行順利落地，隨後廣東、廣西和四川均續發行成功。續發行機制一方面保證可以增加發行頻率，分散單次發行規模，同時又使得單券存量規模較大，有利於提高流動性。
整體看，2017年地方政府債務管理改革持續深化，在遏制地方政府違規舉債融資的同時，通過適度增加專項債務限額、豐富項目收益類債券品種、加強信息公開等手段，開好地方政府規范融資的“前門”，保障項目建設順利進行；此外，地方債發行機制得到進一步優化和完善，地方債市場運行漸趨成熟。
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